众专家质疑工业信息部职能

新快报记者　郑平

与公布前普遍乐观不同的是，国务院大部制改革方案一经公布，便引起了众多电信专家的议论。他们担心，目前国内的电信监管已然失效，再放到“工业和信息化”的框架下，电信监管职能很有可能被弱化。此外，这一改革方案对三网融合、

在这种共识的基础上，3月13日，18名人大代表联名倡议：成立专门的电信监管机构。

上图：一年前信息产业部还在扩张地盘，而今将黯然落幕。

担心电信监管职能弱化

3月11日，国务委员华建敏宣布，新成立的工业和信息化部职责是，“拟订并组织实施工业行业规划…管理通信业…管规划、管政策、管标准，指导行业发展，不干预企业生产经营活动，确保企业的市场主体地位”。

电信专家杨培芳分析,工业信息化部七项职能中有四项是明确针对制造业；一项是明确针对服务业,一项兼而有之,一项属于文化部门或者全社会性问题,“方案策划者的‘政府管工业’的情结依然深重”。

电信观察家项立刚认为，部门调整会大大降低电信监管的作用，这样对于信息产业的龙头地位和电信产业发展非常不利。因为“在工业和信息化部里，电信管理部门只是作为一个司局，而未来的工业与信息化部却是以工业生产思路设立，领导配备、工作重点都很容易从工业生产而不是电信运营的思路来进行”。

北邮教授阚凯力也在表达类似的看法。他担心，随着工业和信息化部诞生，原信产部职能最多只能由一个局级机构来承担。“局级管理机构，如何能管理至少是副部级的电信运营商呢？”此外，阚凯力还担忧，,工业与信息化部可能重点倾向制造业而忽略电信行业监管,将加剧产业链价值倒置现象。

电信专家陈金桥则认为，电信行业拥有区别于工业和一般服务业的特殊属性，“在工业社会中处于基础设施和公益性产业地位，同时也是信息社会的支柱性产业、战略性产业和先导性产业”，无论从消费者利益，产业运行还是经济规律的角度来看，电信业在管理方面都具有自身规律和特定的要求，监管只可收紧而不可放松。

未解决最突出矛盾

更重要的是，电信专家认为，新成立的工业和信息化部对电信业最突出的几个矛盾没有作出回应。

国家无线电频谱管理研究所专家何廷润表达了三个疑惑：一是信息化中“三网融合”未能解决。“全球的潮流都证明，走‘三网融合’之路是实现全社会信息化的必由之路，而我国至今还处于纸上谈兵阶段”，何廷润说，将信息产业尤其是电信业归于工业管理的范畴，远远躲开了“三网融合”的矛盾焦点———广电部门，“可以预见起码在本届政府的五年任期内，电信与广电的资源配置和监管还是各尊各令，各走各路”。

二是为何将现代服务业与制造业统一管理。何廷润认为，电信业是典型的服务业，工业系统以制造业为主。而新成立的工业和信息化部的主要职责是拟订并组织实施工业行业规划、产业政策和标准，监测工业行业日常运行，推动重大技术装备发展和自主创新，管理通信业，指导推进信息化建设，协调维护国家信息安全等。可见，宏观管理工业和推进工业信息化建设是其主要任务，电信业本身的发展仅有“管理通信业”一带而过。

三是无线电频谱资源如何统一管理和配置。作为无线频谱方面的专家，何廷润指出，目前无线电频谱资源己成为一个国家的战略性基础资源，对国民经济和社会发展，对国家安全具有不可替代的重要作用。上届政府将无线电频谱资源管理和配置的职能，归入信产部无线电管理局，己引起矛盾丛生。因为信产部的单位很难协调和管理如广电、铁路、航空航天等平行部门的频谱资源，更不用说科学、合理、有效地使用了。现在，又将此涉及全国多个领域的基础资源管理归于工业和信息化部，成为工业行业管理的一个部门，更缺乏统一全国的资质和能力。

国家已对土地、水、能源等基础资源设立了独立的监管体系，唯独无线电频谱资源分配掩埋在工业管理的庞大体系中，很难有所作为。

或成立专门监管机构

3月15日，大部制方案公布后，运营商代表和电信专家纷纷建议成立专门的监管机构。

全国人大代表、河南网通总经理沈明才等18位全国人大代表联名提案，呼吁我国设立一个相对独立的国家电信监管机构———国家电信局。主要职能包括：负责对行业发展的研究、规划，负责重大事件的通信指挥、调度，负责技术创新的组织和标准统一，负责协调管理国际电信服务贸易，负责网络安全和信息安全的监管，负责电信市场的规范和协调，以确保电信行业更好地为我国经济社会发展服务。

同时，全国人大代表、广东移动总经理徐龙也提出：建议成立“信息通信管理局”（副部级），与工业和信息化部内的国防科技工业局、国家烟草专卖局并列。

徐龙认为，信息通信管理局的监管原则应该是：保护用户权益原则，促进市场竞争原则，公平、透明、非歧视原则及技术中立原则。他希望通过重组，构建通信、无线电、互联网、广电、音像动漫、特殊通信的一体化监管格局，形成信息通信运营、信息内容产业融合的信息通信产业管理机制，以适应现代信息产业发展的大部门体制要求。

通过分析和比较欧美发达国家的电信监管经验，陈金桥提出，如果未来条件成熟，应考虑组建相对独立的通信监管机构。其管理范围至少应覆盖通信、互联网、广播电视传送网等网络基础设施，以及语音、数据、宽带接入等业务市场。在广播电视系统完成台网分离、经营性和非经营性分离、公众媒体与信息服务内容分离等前提下，将内容管理职责与网络业务管理职责归并，建立起适应融合趋势的统一监管机构。

至于具体的实施步骤，陈金桥认为，第一步，先统一网络设施和基本业务监管；第二步，融合可竞争的内容监管职责，实现网络、业务、内容管制的有机统一。

他山之石：发达国家电信监管经验

据了解，欧美日韩等工业化国家已经建立相对完备的行业管理体系，大致可分为两种类型。

一是“政监相对分离”模式，即由政府综合部委管理，下设专业化监管机构。比如日本、韩国以及欧洲的德国、法国，既在政府内阁设置了负责综合规划、发展战略、产业政策与国际交往的部委，又相应设置了面向信息通信市场的专业监管机构，德国为Bnet鄄zA，法国为ARCEP，日本是在总务省下设立信息通信政策局和综合通信基础设施局，韩国新政府2008年刚刚组建了直接隶属于总统的BCC（广播通信委员会。

二是“政监分离，独立监管”模式，政府部委职责与第一种模式类似；专业监管机构根据专门法律依法设立，职责独立行使，具有准立法权和准司法权，这方面比较著名的管制机构是美国的FCC（依据1936年联邦电信法设立）和英国的OFCOM(依据2003年新通信法设立)，它们同样需要与政府内阁中的商务部和工业贸易部进行外部协调，但能够保持机构、人员、财政和执行权的相对独立。

陈金桥认为，从实际运行来看，这两种监管方式并不存在明显的效率差异。并且中国采取何种方式，也不一定对国际经验的简单抄袭和复制，可抽象出几条共性的原则和趋势：专业性、独立性（权威性）、融合化。