■郑永年

随着3月“两会”的临近，机构改革又提到了中国的议事日程。今年机构改革确定的突破口是实行“大部制”。

很多年来，机构改革一直是中国政府的一个死循环。从上世纪八十年代至今，已经有了几次较大规模的机构改革。但改革总是反复，中央各部委分分合合，使人眼花缭乱。

那么，这次以实行“大

首先，一些人简单地从政府部委的数量变化来看待这个问题。这个思维大概从改革初期提出来的“小政府、大社会”的概念发展而来。

当然，这种提法也吻合中国社会对庞大官僚机构的不满情绪。每当提出要精简机构，总是能够得到社会的支持的。建设小政府当然是理想的目标。

但是人们也应当回答为什么减了那么多年就是减不下去或者今天减掉了，明天为什么又会回来的问题。政府的规模和政府的职能和功能相关。

政府的职能和功能不减，政府的规模就很难小下来。如果从数量上看，欧洲大部分国家尤其是福利国家都是大政府。随着政府所要负担的功能和职能越来越多，政府的规模也在扩大。

其次，目前的讨论更多的是停留在机构改革最基础的层面，就是说机构的合理和理性化层面。现在的很多机构之间职责交叉，政出多门，部门之间互相推诿。机构的理性化就是要把职责相似的部门整合在一起。

这是“大部制”最直接的目标。这种形式的机构的理性化当然非常重要，但并没有回答一个更为根本的问题，那就是为什么会出现这样的情况。

机构改革的反复除了上面所说的转型政府的特点之外，主要是没有解决“建设一个什么样的政府？”这个认识论问题。如果说在过去数十年这个问题因为政府转型方向不明确不好解决，那么十七大路线确定后的今天对中国要发展一个什么样的政府应当比较清楚了。简单地说，中国机构改革的目标应当是促成规制型政府的建设。

实际上，机构改革不成功的其中一个主要原因在于国家机构与民、与社会、与地方竞争利益。很多机构的设置的背后动机就是巨大的利益。

一个政府如果要维持基本社会正义，就必须是一个规制型政府，就是说，政府主要是调节和协调各种不同的利益机构。政府是公共权力的主要载体，如何保持权力的公共性关乎社会正义，关乎社会和谐。

要规制其他利益，政府本身就要从不同利益中超脱出来。这里必然涉及到一些陈旧的改革话题，如政企分开、政资分开、政事分开和政社分开。

如果不能在这些利益网络中脱身开来，自己本身是这些利益的一部分，那么就很难来规制它们的行为。所以说，这些“分开”应当是机构改革的制度前提。

放权就是要向市场、向社会、向地方分权。市场、社会和地方能够做的领域就把权力分给它们。在一些领域，如果政府和市场、社会和地方同样可以做的，也要分权给市场、社会和地方。只不过，对一些公共利益领域如医疗卫生、社会保险、教育、环境、公共交通等，政府尤其是中央政府必须负有不可推卸的责任。

如果机构改革只以中央集权为目标而不把分权考虑在内，那么其效果必然不佳，也会再次走入从前的循环，不管从理论上说“大部制”的设计是如何完美。

（作者系英国诺丁汉大学中国研究所教授、研究主任）

（编辑：侯颖）