信力建

近年来,行政管理体制改革是公众关心的一个热点,但进展情况表现为“热了又冷，冷了又热”，效果显然不如人意。特点是“一边热”，行政机关自身成为这一改革的主导者和实践者，各级地方政府及其行政部门的改革举措可谓层出不穷。由此,我们看到各种政府红头文件,对权力范围及其行使作出这样或那样的规定。

行政机关自身对于改革的主动性和对权力的运作成为一个令人产生警觉的问题：这种遍地开花式的改革思路往往产生于行政领导者的一念之中或者产生于行政领导群体的合意之中，容易脱离法律的框架产生随意性，结果将可能背离依法行政的改革方向而导致行政权力的新一轮扩张。

依法行政要求行政机关的每一项行为须有明确的法律授权作为依据，无权行使没有法律规定的任何行政行为。实际上，对行政机关而言，改革必须有法可依，而相关的法律必须极其明确并具有可操作性，唯有如此，才能有效地限制行政权力的自我扩张，防止行政权力的滥用。

我国目前的制定法存在的一大弊端就是某些法律条款的粗疏，给行政机关过大的活动余地。行政机关在行使权力中包括在改革中的权力运作一旦超出了法律规定的范围，也就是假行政改革之名行行政违法之实，行使了人民并未赋予的权力，这种权力实际上是无源之水，无本之木。现在有些地方的改革举措往往就是如此。

中国行政体制改革最大的问题是囿于眼前利益的随意性，而缺乏权力本源在民以及正当程序的理念。而这一理念正是现代法治社会的基石。其他方面的改革，包括人大自身、司法改革、党的执政方式的改革，都或多或少存在类似的问题。

考察国外某些发达国家的改革，都把程序的正当性作为改革实施的前提条件。例如法国的司法改革，较为共同的做法就是由上而下，比如先在议会建立一个委员会全盘负责改革方案的研究工作，然后开始调查了解有关情况，制定方案。法国司法改革经过了近十年的酝酿，最后提出报告经议会通过后施行。这种由上而下的方式有利于改革的依法进行，维护了法律的统一和尊严，避免了五花八门的各行其是，从而冲击依法治国这一根本。这一他山之石，可以引为鉴戒。

从最近几年的实践来看，虽然中央和地方各级党委和政府对行政管理体制的改革不可谓不重视，但这种由行政部门自身主导的改革至今还没有系统明确的思路，更难有明确有效的举措和人民公认的实际效果。原因在于这种改革基本上还属于无法可依各行其是，最好的情况也不过是行政机关做了一些属于工作作风上的改进和调整，改革的正当程序问题、动力问题、主导者问题没有解决。

在行政部门利益扩张现象泛滥的今天，“行政权力部门化，部门权力利益化，部门利益法制化”已成为中国行政管理领域的突出问题，如果行政管理体制改革只是放任由掌握各级行政大权的官员来操控，人民袖手岸边，人大置之不问，则行政管理体制改革的航船势必会偏离法治轨道。这种改革最终走向何方，人们不能不产生警觉。

（作者系知名教育人士）

（晓航／编制）