第44期
不公开社会抚养费在法理上站不住脚

2000年国家将“超生罚款”、“计划外生育费”改为“社会抚养费”。顾名思义,社会抚养费是指“对超生婴儿占用社会公共资源的补偿”,但由于一直缺乏一个公开透明的制度,收上来的这些钱是不是都用在了超生婴儿身上,却没人说得清,以致不少地方漠视超生,却热衷收费,使通过收费来遏制超生的政策大打折扣。

但我们要讨论的还不是社会抚养费的种种乱象,而是另外一个问题:社会抚养费的收支该不该公开?吴有水律师认为,社会抚养费应当属于政府公开的信息范围。根据《政府信息公开条例》第二条规定:政府信息,是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息,“从这个角度讲,政府机关在履行职责过程中制作或者获取的信息,是应当予以公开的。”此外还有好几条规定都支持政府应该公开。

但广东省人计委也有不公开的理由:“按国家卫生和计划生育委员会的有关规定,县级及以上人口和计划生育部门征收社会抚养费的案件总数和征收总额应作为内部事项管理,未经规定机关批准,不得擅自公布和扩散。据此,依《政府信息公开条例》第21条第(二)款的规定,本机关决定不予公开。”

这个第二款的内容是什么呢?原来是“属于不予公开范围的,应当告知申请人并说明理由”。广东省人计委的确是告知了不公开的理由,这个理由就是国家卫生和计划生育委员会的那个将社会抚养费作为内部事项的“有关规定”。

《政府信息公开条例》是国家的规定,由时任国务院总理签字发布,肯定应该大过国家卫生和计划生育委员会的“有关规定”——不是一直有下位法要服从上位法的说法么?显然,以一个政府职能部门的“有关规定”作为不公开的理由,在法理上是站不住脚的。

当记者进一步向广东省人计委求证此事时,得到的答复却是“不便回应”。考诸社会抚养费收支的种种乱象,就更让人浮想联翩了:是什么事让你们觉得不便回应呢?

这完全不应当是一个法治政府所当为啊!按我的理解,所谓法治政府,就是政府的一切行为都必须是依照某个法令、规章、条例而进行的,没有任何僭越;反过来说,一切法令、规章、条例,也都通过政府的种种行政作为得到贯彻、落实,没有任何疏漏,只有如此才称得上法治政府。但现在可好,一句“不便回应”就打发记者了事,请问这“不便回应”依据的是哪一条法律规章呢?较之先前还算是有所凭依的“有关规定”,这“不便回应”更像是俚语村言,完全不像是现代社会下的公权力话语。【详细

“社会抚养费”会绑架“单独二胎”吗

曾有估算,全国每年征收的社会抚养费总额为200亿元,现在看来,不算离谱。计划生育是国策,计生部门确实责任重大,不过拿到的奶酪也不小。

1980年9月25日,中共中央发表《关于控制人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》,标志着中国开始全面执行“独生子女”政策,而且当年曾经明确,“到三十年以后,目前特别紧张的人口增长问题就可以缓和,也就可以采取不同的人口政策了。”转眼33年过去,现在到了重新考虑独生子女政策的时候。近年来,不时传出消息,计划生育政策将调整,最近更有报道,国家将试行“单独二胎”政策,即过去,夫妻双方都是独生子女的才能生育二胎,现在只要一方为独生子女的便可生育第二个孩子,据说关于2015年之后全面放开“二胎”的政策也在拟议之中。

报道一出,再次引发热议。国家卫计委极为罕见地在一周之内三次回应“单独二胎”问题,其新闻发言人强调,我国必须长期坚持计划生育基本国策不动摇,云云。虽然没有明确否定“单独二胎”,但想想只要独生子女政策有任何松动,必定会影响到各地计生部门的那块庞大的奶酪,让人很难有太乐观的期望。

专家要求调整独生子女政策,主要基于两点。首先,生育权是属于基本人权,在特定国情下,国民响应国家号召,接受对这一权利的限制,道理上也说得过去。但一则国情有所变化,就应当及时恢复国民生育权,这是天经地义的,何况还仅仅只是“二胎”加上“单独”。二则30多年累积下来,中国已经形成一个庞大的“失独家庭”群体,即在独生子女因各种原因去世后,夫妇中女方已超过生育年龄,家庭提前进入“空巢”状态,晚景难免凄凉。目前,全国失独家庭已达100万以上,每年新增7.8万,如果开放“二胎”可以明显减少未来“失独家庭”的增加,提高国民的福利。

其次,中国已经进入老龄化社会,2012年全国劳动人口较上年减少345万,60岁以上老人增加了891万,抚养人口减少,被抚养人口增多的趋势从此将愈演愈烈,到2035年,全社会将形成两个劳动人口供养一个老人的高负担状态。正是出于对未来庞大人口的结构性失衡的担忧,专家才一再呼吁抓紧开放“单独二胎”乃至所有二胎。

对此,社会上始终有反对意见,主要以党政官员为主,还有部分学者,其理由主要就是中国人口总量过大,资源不够。其实这是典型的“鸡对鸭讲”。主张放开的学者关心的是未来老年人靠谁抚养,不是眼下“人均占有资源”是否合理,今天放开二胎,不可能缓解眼前的老龄化,但到2035年确实可以多几个劳动力来抚养那时的老年人:常识告诉我们,哪怕国家政策一放开,国民就踊跃生孩子,都少不了十月怀胎,即便明年放开,马上“造人”,当下成功,也要后年方能出生,到2035年才刚20周岁,大学尚未毕业。反过来,如果晚十年放开,到2035年还处于被抚养阶段,那岂不是在老龄化泰山压顶之际,又凭空增加一批被抚养人口,如此岂不会让本已不堪重负的劳动人口雪上加霜?人类社会已经历过“倒金字塔型”人口结构,还没见识过“沙漏型”人口结构,中国难道准备给历史提供一个空前绝后的人口模型及其崩溃的案例吗?

想当年,独生子女政策的推进何其迅速,如今退出却何其艰难,原因之一在于政策造就了一个庞大的“既得利益集团”:在2005年底,全国人口和计划生育系统工作人员已高达508713人,其中公务员104753人,2012年全国人口与计划生育事务的支出达812.85亿元,而高达200亿元的社会抚养费中,许多县级政府规定80%~90%归当地计生部门,且最终流向不明。20年后人口结构的严重失衡,能让有关部门和官员放弃嘴边的奶酪,而对“单独二胎”高抬贵手吗?毕竟不需要严控一胎之后,既要不了那么多工作人员,“社会抚养费”又将大为缩水,这被分流的人员去哪里?坚守人员的奶酪还剩多少?实实在在的利益面前要让人不踌躇再三,确实也难。【详细

社会抚养费公开遇阻,部门利益牵绊是主因

与对公民的信息公开申请完全置若罔闻相比,广东省人口计生委的“决定不予公开”或算有个交待,尽管是拒绝。因为《政府信息公开条例》对公民申请信息公开的答复时限、答复形式均有明确规定,即便是拒绝公开亦应在法定期限内以法定形式予以答复。律师吴有水已就多省份计生、财政部门不予答复的行为提起行政复议。值得深思的是,围绕社会抚养费的公开与否,为何不同的地方政府部门会采取如此姿态各异的应对方式?

在广东省人口计生委的答复中,对程序性规定援引,尚且指明了具体的规章、条款,但偏偏对不予公开的关键性依据,却只使用了“有关规定”这样的模糊措辞。究竟是哪项前国家计生委的规定,明确标明社会抚养费总额、案件数未经批准不得公布?如果此项规定确实存在,本轮信息公开申请中包括福建、广西、海南在内多达10个省份,是否反倒违了规?何况,即便该项规定存在,《政府信息公开条例》作为由国务院颁行的行政法规,其效力等级明显高于具体部委的规章,依据下位法服从上位法原则,也应优先适用《政府信息公开条例》的规定。

《政府信息公开条例》已经明确将涉及公民切身利益,反映行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的信息列为“应当主动公开”的范畴,社会抚养费作为计生部门执行计划生育政策过程中非常重要的一大块内容,属于“政府机关在履行职责过程中制作或者获取的信息”。而“执行计划生育政策的情况”本身就是乡镇人民政府的法定重点公开信息,可见各种不宜公开的理由并不成立。政府部门不积极公开,最重要的原因或仍在于罚则模糊且相当有限,不公开、延迟公开甚至不理会公民的公开申请,都无须承担严重的法律后果。

社会抚养费的信息公开,不仅合乎法律法规要求,而且也并非涉密事项(起码尚无一家政府机关以此理由拒绝公开),长时间不公开所导致的监督缺失,不仅让社会抚养费去向成谜,而且直接阻碍着相关领域改革的推进。公民追问社会抚养费数据信息,旨在追踪和监督社会抚养费的支出情况,进而探讨社会抚养费本身的存废问题。数据公开是第一步,申请公开遇阻的局面,亦从一个侧面反映出个中阻力与顾虑的部门利益考量。

尽管《社会抚养费征收管理办法》规定社会抚养费“全部上缴国库”、“纳入地方财政预算管理”,但各级政府预算公开时却并未对此进行单列。现实的操作中,社会抚养费大比例返还给计生部门的情况已非孤例,社会抚养费甚至已成为计生部门经费的主要来源。在如此利益格局之下,一开始曾经赋予社会抚养费的那些意义,显得虚无飘渺。现行法律规定超生者缴纳的是社会抚养费,而非罚款,该收费曾被解释为超生者“侵占社会公共资源而对社会进行的经济补偿”,但其使用现状却成了靠超生者缴费来支撑计生部门运转。对此种状况的科学研判与改革尝试,同样需要首先公开相应数据,进而讨论该种收费的合理性用途与可行性监督。

社会抚养费数据的公开与否,形式上事涉政府信息公开与财政透明,内里却隐含着计生政策改革,以及既得利益部门(群体)是否已然异化为改革阻力的问题。抛开部门利益的考量顺势而为,是公众对目前仍不愿公开、寻找各种理由躲闪的地方,最大的期待与督促。详细

  • 广东拒绝公开社会抚养费征收数额

    今年7月11日世界人口日当天,浙江律师吴有水向广东省人口计生委寄出快递,申请公开2012年度全省社会抚养费收治及审计情况。昨日,吴有水称,广东省人口计生委已给他复函,明确表示不予公开。

    省人计委:社会抚养费为内部事项

    昨日,吴有水向南都记者提供了广东省人口计生委7月31日给他的回复函,这份名为《政府信息不予公开告知书》的回复函中,广东省人口计生委称:“按国家人口计生委(编者注:现已改为国家卫生和计划生育委员会)的有关规定,县级及以上人口和计划生育部门征收社会抚养费的案件总数和征收总额应作为内部事项管理,未经规定机关批准,不得擅自公布和扩散。据此,依《政府信息公开条例》第21条第(二)款的规定,本机关决定不予公开。”

    10个省份公开了社会抚养费数据

    7月11日,吴有水共向全国31个省级计生委、财政厅寄出了快递,申请公开2012年度的全省社会抚养费收治及审计情况。在31个省份中,10个给予了回复和提供相关的数据。剩下的21个省份没有回复,或回复中没有提供具体数据。

    根据吴有水收到的各省份人口计生委或财政部门的回复显示:福建收了20 .7686亿元、广西收了8.6321亿元、海南2498万元、河南15 .9856亿元、吉林6771万元、辽宁9100 .19万元、四川24 .5014亿元、重庆16 .5亿元、云南2.2046亿元、湖北7.9817亿元。这10个省份总计达100亿元左右。

    为什么其他省份能公开,广东省不能公开?昨日,南都记者向省人口计生委进一步求证时,对方表示不便回应。(据《南方都市报》)【详细

  • 10省份一年征社会抚养费高达百亿

    8月15日,吴有水在北京向经济观察报记者出示了部分省级计生委或财政部门就社会抚养费征收情况给予他的回复函。一个月前,这位来自浙江碧剑律师事务所的律师,向全国31个省级计生委、财政厅(局)申请了政府信息公开。

    吴有水的申请,主要是要求公开2012年度社会抚养费(俗称超生、计划外罚款)收支及审计情况,其中包括:2012年度社会抚养费总额;2012年度社会抚养费预算;2012年度社会抚养费开支;2012年度社会抚养费审计报告。

    回复并给予了公开的10个省份数据惊人:10省份2012年的社会抚养费征收总额不完全统计高达约100亿元。这意味着,一旦全面放开二胎,社会抚养费的征收额将大为缩水。

    这无疑成为二胎政策放开的最大阻力。近日,有消息称,延宕数年的“单独二胎”政策将重启,或将于今年年底或明年年初试行;同时,关于2015年之后全面放开“二胎”的政策也正在拟议中。

    所谓“单独二胎”政策,即夫妻双方一方为独生子女的便可生育第二个孩子。报道一出,再次引发热议。国家卫计委更是在一周之内罕见地三次回应“单独二胎”问题,其新闻发言人毛群安强调,我国必须长期坚持计划生育基本国策不动摇。

    不过,仔细研读毛群安就最近“放开二胎”热点的几次回应会发现,毛群安并未直接否认媒体报道的“单独二胎”方案,只是强调民众不要误读政策。他一再表明,计生政策是国策,不会改变,只会完善政策。

    事实上,国内主流的人口学专家翟振武、曾毅等人,也从未想过建议废弃计生政策,而是强调不断完善目前的生育政策。中国人民大学人口学专家翟振武表示,基本国策不变的前提下,人口政策要日趋灵活顺应国情。

    有关放开“单独二胎”的传闻从2010年就已开始,并已进入了国家人口“十二五”规划,但正如吴有水的申请信息公开一样,困难重重。不过,经济观察报接触的人口专家均表示,完善计生政策的“单独二胎”方案已成共识,只是并无时间表。

    完善计生政策的建言者、北京大学国家发展研究院的人口学教授曾毅则表示,2013年是“放开二胎”的最好时机。

    庞大的计生利益集团

    “信号弹”不断,却始终是“犹抱琵琶半遮面”。一个已有共识的“放开二胎”的政策变化,为何如此之艰难?

    《21世纪经济报道》的一篇报道也曾透露,“单独二胎”政策遭到了几个省份省委书记的反对。理由大致相近:人口突增,不利于环境、资源、城镇化、就业、人均国力和人均生活水平等很多问题的解决。

    另一个延缓二胎政策放开的因素在于计生系统的机构改革。近年计生系统重要人事的连续变更,以及中共“十八大”和随后的国务院政府机构改革众多因素,致使“单独二胎”政策被搁置下来。今年3月,国家人口计生委与卫生部合并成立国家卫计委。

    不过,最大的阻力来自已经形成的计生利益集团。

    7月11日,浙江碧剑律师事务所律师吴有水向全国31个省级计生委、财政厅(局)申请政府信息公开。一个月之后,给予书面回应的31个省级行政机关中,有19个省级财政部门和12个省计生部门。广东省和江苏省的计生委答复则称“属于内部掌握,不能公开”。

    回复并公开了的省份数据惊人:福建为 20.7686亿元、广西8.6321亿元、海南2498万元、河南15.9856亿元、吉林6771万元、辽宁9100.19万元、四川24.5014亿元、重庆16.5亿元、云南2.2046亿元、湖北7.9817亿元。

    曾有估算,全国这一费用每年的征收总额为200亿元左右。显然,社会抚养费成为地方计生部门的重要收入来源。根据吴有水的调查,许多县级政府甚至规定80%~90%的社会抚养费归当地计生部门。而至于这笔钱的最终流向,“很少有人说得清楚。”吴有水说。(据经济观察报)【详细

对社会抚养费的争议主要有三:一是标准不一;二是用途不明;三是账目不清。如今,是全面检讨社会抚养费政策的时候了,而公开社会抚养费的征收、使用情况是第一步。

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