第38期
该讨论的是如何治堵,而不只是怎样"限外"

在当代社会发展中,无论城市管理者提出何种“限外”政策,首先要面对的其实不是来自现实需要、合理诉求、是否适度等方面的商讨,而是关于合法性问题的质疑。比如国家宪法和教育法都规定中华人民共和国公民享有接受教育的平等权利,那么各种学籍限外、名额限外的政策就必然应该受到违宪和违反上位法的合法性质疑。交通工具作为公民的私人财产,它必须遵守的是由国家颁布的有关交通管理和道路管理的法规;如果说某地城市出台的道路管理条例与这些法规在保障公民权利方面的规定有冲突,应该首先解决合法性问题。

比如,内地车牌车辆不得直接进入香港,这是由高于交通管理条例的一系列国家赋予特区的法规所决定的。因此,无论北京、上海或是广州即将出台的车辆限外政策,从根本上说都存在着合法性质疑。在现实中,甚至连媒体和民意都对这个问题比较忽略,这不能不说是权利观念在现实中的遭遇所导致的。但是,任何一个地方,都不应该回避这个问题。

就目前这个广州市限制外地车进入城区的方案来说,最被舆论和民意关注的话题之一是此举对“广佛同城”的冲击。我认为“同城”战略是当代区域经济发展的重要举措,尤其是在珠三角区域经济发展战略中具有重要的现实意义。然而,这个发展战略需要有政治、经济、文化和城市管理等各方面的配套政策与措施才能真正实现,其中人流与物流的更加自由、更加便捷的流通更是必不可少的措施。

但是,目前的广州限外方案细则明显呈现出对于佛山车辆进入广州的针对性,这使部分民意对于两地政府发展“广佛同城”战略的真实诚意产生疑虑。而从管理部门来说,也不讳言对于广州市民大量上佛山车牌、“规避调控政策造成社会不公”的关注。这样自然就要回到当初对广州限牌的讨论。人们都还记得,当初并没有说这个限牌令的实施是长期的,而是根据限牌后一段时间的实践来决定。但是,现在的限外令难免有试图将限牌令长期固化的嫌疑。另外,在管理部门关于出台限外令的解释中,人们也可以看出在逻辑上存在的问题。比如说,认为“限外并非歧视外地车,只是为了实现错峰出行”,既然这样,为什么不是一视同仁地对所有车辆实行错峰出行呢?明明就是只限外,是否可以称为“歧视”先不说,总不能说成是平等对待吧?又比如,提出“广州不堵关乎全省运行效率”、“幸福广东需要畅达的广州”作为政策出台的合理性理由,这就更悬了——这是否会使人得出“只要广州好了就是全省好了、广州人民开车幸福了就是全省人民开车都幸福了”的推论呢?

从根本问题上看,所有地方性的车辆限外政策都是对公民平等权利的限制,除了应该从合法性问题上找到充足理由外,也应该思考的是公民对于社会重大管理决策的讨论权与决定权。比方说,现在提出的讨论意见稿只是针对具体规定条文的讨论,但事实上更应该讨论的是:如何通过最大限度地减少公车以缓和交通拥堵现象?如何把公车消费的钱用于真正发展安全、便利、廉价的公共交通?而不是仅仅讨论如何限外。【详细

缺乏详尽数据支撑,"限外"合理性大打折扣

“限外是为了确保限牌的效果”,这早已在预料之中。正如有关部门所言,“广州市政府2012年6月30日发布的限牌令的第七条已明确规定未来会限外”。将限外作为限牌的配套措施,这就意味着限牌是限外的主要决策依据之一。但问题是,限牌本身是否已经具备作为限外决策依据的合理性和正当性?

要知道,2012年的限牌令于夜间突然出台,之前并没有经过任何的民意征询和听证程序,这就意味着限牌在合法性上存在一定的问题。即便我们认同限牌在现实中的合理性,那么限牌实施近一年,限牌的效果如何、有无改进措施,公众仍无从得知。

况且,限牌令一开始就被明确为是限期一年的试行措施。既是试行,那么试行的结果如何,试了行还是不行,政府需要有一个明确的交代。没有限牌的效果评估,没有详尽的数据支撑,就要为了确保限牌效果继续限外,限外甚至有被限牌绑架的嫌疑,这如何让公众信服?

市交通工作领导小组还援引了《中华人民共和国道路交通安全法》的有关规定:公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况,可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施。但将这则规定“创造性地”运用到对外地车的长期限制中是否合法,恐怕还需更多的讨论。关于广州交通治理中惯用的“禁止”、“限制”手法,市民不能不抱有更多的警惕。想广州曾于2006年颁布禁止电动车上路的“禁电令”,2007年颁布中心城区全面禁行摩托车的“禁摩令”,如今又准备颁布针对外地车的“限外令”,这种一以贯之的限制手法真的是治理城市交通的有效办法吗?广州本地私家车主们可能也要认真掂量一下:再下一步,陷入“限制”思维的政府会不会对本地车发布限行措施呢?

这并不是危言耸听,北京不就是在限购、限行、限外的路上越走越远吗?但尽管限制性措施层层加码,北京依然甩不掉“首堵”的帽子。广州是否也要步其后尘,在“限制”的路上越走越远,值得三思。

非常遗憾的是,如早前有评论指出的,限外听证会是一个限定前提的讨论,代表无权否决限外令,舆论只能呼吁相关部门尽早发布限外草案,充分听取各界意见,给草案调整预留充足的时间。但从草案拖到法规规定的最迟截止日期才公布、草案中竟将限外范围以内的停车场作为配套设施等细节来看,限外草案的粗疏已是一览无遗。

虽然在不少听证会都沦为了“听涨会”,但至少都有涨多涨少的两套方案提供讨论。而本次的限外征求意见稿,则只有一套方案。而关于决策的数据来源、限外的效果评估,也没有提供足够的数据予以佐证。

公共决策缺乏翔实数据支撑,决策的合理性和正当性难免大打折扣。按理说,有关部门既掌握着广州全部交通数据,理应根据数据来设计交通优化治理模型,提出多种方案、多种可能,如果力所不逮,也可以委托给其他专业机构来做,关键是要不设前提地讨论多种方案。但一直以来,无论是禁电、禁摩还是限牌、限外,这种详尽的数据分析,公众始终无缘得见。比如这次限外,限外时段定为7点到9点,还是7点到12点,抑或7点到19点,不同时间段的车流量相差多少?限外地段多限一条路或是少限一条路,车流量又将呈现怎样的变化,交通部门能否说得清?【详细

"限牌"仍在试行,永久"限外"政策根据何在

而且,显而易见,尽管在行政序列上,广州作为省会城市要高于周边城市,但作为一项一定会引发周边城市反弹的政策,如果没有来自足够的决心,限外政策也不可能轻易出台。这样,博弈结果自是不难想象。

广州交通工作小组坦承,“限外是为防止广州市民规避限牌”,而实际上,广州交通拥堵情况并未因为外地车在广州的使用而恶化,数据显示,广州的年票收入中,次票所占比例不足10%,因此所谓“限外”是为了“兼顾引导外地车辆错峰进城,缓解高峰期中心城区的交通拥堵”,更像是一个外交辞令。

强调这一点,是想提请舆论注意,局限于“限外”本身,以及如何“限外”才能够更让民众接受等的技术性讨论,恐怕难有所获。而且,对决策者而言,《中华人民共和国道路交通安全法》赋予公安机关交通管理部门对机动车限制通行、禁止通行等的权限,也为“限外”的合法性提供足够的法律依据。

决策者依法办事,舆论能如何?也许此刻唯一可以反问的是,“限牌”的法律依据又何在?按《中华人民共和国道路交通安全法》规定,申请机动车登记证书、号牌符合条件,公安机关交通管理部门就应当发放,不能附加额外条件;《行政许可法》规定,法规、规章不得增设行政许可。额外增设“指标证明文件”实质上是属于新设行政许可。

北京、上海等已有先例,在逻辑上不能合法化广州限牌,而试图以“没有办法的办法”、“不得已为之”来为一项公共决策辩护,更不是一个法治政府该有的行为。

更何况,去年广州限牌仅通报3小时就执行,这种生米煮成熟饭的决策,对民主广州来说很少见。尽管事后决策者以“临时试行措施”安抚舆论,如今这个毫不尊重民意的决策过程不仅没有得到充分检讨,而且一年的约定时间远未到期,在事实上将限牌固定化、长期化的“限外”就已经板上钉钉。

在逻辑上,既是“试行”,就需要看到,一年来限牌政策实施效果的详细评估报告,并以此判断它是否要中止还是延续。如今,评估报告未见踪影,作为必要配套“限外”政策就已经要出台——当施政已经有了先行的结论时,所谓的“试行”、“征求意见”、“听证会”,对主政者意味着是走过场,对民众则意味着他们只能被动接受。

而值得玩味的是,屡屡传出同样要限牌的深圳,在解释为何不限牌的原因时透露,深圳最近几年曾多次派员赴北上广三地调查,结果发现,限牌令作为一个短时间可以立竿见影的政策,但从长远来看,其作用几乎销声匿迹,不能从根本上解决拥堵问题。

这并不难想象,以政府管制的思路,不仅在合法性上容易授人以柄,而且也无法从根本上解决道路拥堵问题,用市场化的手段、发展公共交通等,才是治理大城市交通拥堵病症的最佳药方。【详细

限制性治堵仅是权宜之计,绝非根治之法

在半年多前广州宣布“限牌”起,“限外”已是可以预见的结果。从初衷来讲,“限牌”是为了“治堵”,如果仅“限牌”而不“限外”,那么在广州本地车牌需要通过摇号或拍卖获得之后,只会导致越来越多的人上外地车牌,却无法达到行车减少的效果,“限牌”等于白限。另外,广州实施的是“摇号拍卖”形式,若不“限外”,在广州行驶的私家车都上了外地牌,本地牌的拍卖生意自是门庭冷落,怕也不是有关部门所乐见的。所以,“限牌”与“限外”实为捆绑概念,在广州决定“限牌”的一刻起,“限外”就是必然的,只是时间问题。

纵然“限外”是必然结果,其引起的巨大争议仍不可忽视。无论从权利平等或是城市间的开放互通来审视,“限外”均非合理之选。“限外”影响了车辆行驶的平等权利,间接增加了行车者的财产义务负担,其歧视性特质在权力层面存在的硬伤一直是争议的焦点。尤其是具体到广州来讲,虚幻的权利观念具象为珠三角“九市年票互认”被直接影响、车船税等同于间接提价等切身利益上来,长期使用外地车牌在本地行驶的广佛“候鸟族”成为最受伤的一个群体。而从自由开放的理念来看,“限外”带来的忧虑是“车牌割据”导致的城市封闭。城市间在社会、经济、文化等各方面的开放互通是必然的趋势,而交通是突破区域壁垒必不可少的一环。近年来,珠三角一体化、广佛同城化不断推进,目的在于优化资源配置提升城市群的整体竞争力,而“限外”却将直接影响甚至破坏珠三角一体化的发展。

广州在推出“限外令”的同时,也同步出台了一些配套措施。例如,今年将新增41列地铁车厢、新开和调整50条公交线路、新增1400辆出租车运力,在广州辖区内提供36个停车场、协调佛山辖区内提供26个停车场等,方便外地开车至穗的人士换乘公共交通。如果“限外”势在必行,那么出台上述配套措施弥补其为市民出行带来的不便,态度是值得肯定的,发展租车业务、加强港湾公交站点的调整以及水上巴士的运用也被视为可行的努力方向。然而,莫说当前广州的公共交通配套措施远未完善,即使配套措施周全而谨慎,亦不可避免一个事实——限制性治堵仅为权宜之计。

目前全国实行限制性治堵的城市颇多,但“限牌限外”的只有北京与上海两个城市,而实际效果并不理想。北京依赖“限字诀”治堵已有10年之久,随着交通压力的增大,限制措施从汽车“限购”到单双号“限行”,再到实施区域“限外”,禁止外地车辆高峰时段进入北京市五环以内道路。限制性措施层层加码,而机动车保有量从两年多前的400万辆增加至去年9月的515万辆,由于保有量过大,限制性措施的缓解作用十分有限,在北京约会迟到的最佳理由依然是堵车。而上海在上世纪80年代就已实行拍卖“限牌”的基础上,实施路段性“限外”,即在工作日早晚高峰时段外省市车辆禁止驶入高架。由于外地车即使不上高架亦可在普通道路行驶,且上海机动车保有量亦很庞大,仍难缓解整体交通状况。可以说,采用限制性治堵在国内尚无成功先例。

限制性治堵的思路是通过约束机动车数量而缓解交通拥堵,但造成交通拥堵的原因却不仅是机动车数量问题,所以,短暂缓解后甚至可能“添堵”,“限字诀”无法拯救“堵城”。【详细

  • “区域+路段”错峰限行模式

    广州非本市籍载客汽车区域错峰限行交通管理措施及交通配套服务措施20天公开征求民意——

    为缓解广州作为珠三角一体化中心城市的交通拥堵问题、落实公交优先战略和改善城市大气环境,广州以“时间换取空间”的城市治堵理念,于去年7月试行了中小客车总量调控措施。4月8日,广州市交通工作领导小组办公室正式公布了《关于对非本市籍载客汽车采取交通管理措施的通告》(征求意见稿)及有关交通配套措施的征求意见稿(以下简称《限行征求意见稿》和《配套措施征求意见稿》)。广州将对非本市籍载客汽车以分时段的方式采取指定“区域+路段”相结合的错峰限行措施,即日起至4月28日,为期20天时间,社会各界可就非本市籍载客汽车区域错峰限行交通管理措施及有关交通配套服务措施向广州市交通工作领导小组办公室提出意见和建议。详细

    ■外地车限行范围:越秀区、海珠区、荔湾区以及天河区的环城高速以内、白云区的华南快速以内;限行时间:工作日7时至9时、17时至19时

    ■指定限行路段:内环路、内环路放射线高架路段、黄埔大道(中山一立交至科韵路口)、工业大道(南田路口至新滘西路口)、增槎路(增埗桥至北环高速公路口)、金沙洲大桥,工作日7时至19时禁行外地车

  • 限行范围超出了专家预测

    8日,广州市交通工作领导小组办公室正式公布了广州“限外”草案的内容。羊城晚报记者对比发现,在早晚高峰限行的区域已大大超出此前一些专家预测的环城高速范围,其范围包括了越秀区、海珠区、荔湾区,还包括了天河区的环城以内、白云区的华快以内。也就是说,外地车在早晚高峰除了在高速路、华快、东南西环可以过境行驶外,不能在下到这些区域行驶。而每天从番禺开外地车到市区上班的市民,也不能像以前一样从洛溪桥、新光快速、番禺大桥上下班了,因为即使过了桥,也不能下到限行的市区内行驶。

    记者发现,在工作日指定时间限行的路段,都是广州市外地车较多的路段,预计这将使有名的堵车黑点黄埔大道、工业大道、同德围、金沙洲的堵车状况得到缓解。不过与此前专家预测不一样的是,沿途有省政府、市委、人大等机关的东风路没有纳入其中。

    举行限外听证会的消息公布后,不少外地车主反映,希望能对送病人到广州医疗救治的外地车网开一面。对此,征求意见稿充分考虑因医疗救治等紧急事件,对确实需要在限行时段运送病人前往区域错峰限行范围、路段内医疗机构就医的受限车辆,在收到交通违法处罚通知书或交通违法处罚决定书后,可凭当天的相关医疗单据、凭证等证明材料,向公安交通管理部门提出申诉或行政复议,经核实后可撤销从限行区域外道路进入限行区域、路段内医疗机构单程的相关交通违法处罚。【详细

  • 广佛"候鸟"可否同城通行?

    “如果一定要限,能否给广州一些公司一些名额,领个准行证,给候鸟们的车在上班的时候进去广州?”———广州限外征求意见稿公布后,作为同城兄弟的佛山坊间立即炸开了锅。名嘴陈扬在微博上称,如果严格限外,广佛同城就此玩完。佛山市政府一权威人士昨日向新快报记者证实,已向广州方面发出书面函,希望对方充分考虑佛山市民的意见。

    广州限外范围公布后,能否对佛山网开一面的呼声在网上一浪高过一浪。

    有市民认为:“这个时间段限了,那开车还有用吗,早上9时后再上班?还是晚上9时以后回家吃宵夜?”也有网友担心:“马上广交会就要开了,你让我们这些外地企业进入广州布展和参加展会,都要请车吗?”

    “如果一定要限,能否给广州一些公司一些名额,领个准行证,给候鸟们的车可在上班时候进去广州?”网友“@許尕蓝Kuen”建议。“@未老顽童”也建议广州给佛山车,至少“广佛候鸟”的车特事特办,办个准行证。

    将由市一级层面与广州进行沟通

    “对于广州限外,我们还在收集相关信息。”昨日,佛山市交通运输局宣传部门有关人士回应新快报记者表示,目前未有相关应对措施,将由市一级层面与广州进行沟通。

    “很多佛山人考虑到出行,希望广州对佛山网开一面。”该人士表示,就目前归类的意见来看,佛山市民意见分为几大类,其中有佛山车主希望针对地理位置,考虑区别对待,给广佛候鸟发通行票;也有偏激的市民提出“佛山也应该限外”。

    4月8日中午,佛山市政府官方微博@佛山发布发出主题为“广州限外,佛山发声”的微博,称15日晚8时,邀请@广州陈扬等参与“网民议事厅”微访谈,微博称将搜集市民的心声,“力争传到19日的广州听证会现场!”详细

  • 公交接驳停车场拟低价收费

    广州“限外”详细方案草案出台后,36个公交地铁接驳换乘停车点备受瞩目——车位会否因蜂拥而至的外地车而“一位难求”?这些停车场在未来广州即将举行停车费差异化收费听证会的前提下,会借机涨价,还是降价迎宾?接驳的公交车、地铁站都去向哪里……

    拟增“P+R”类车位

    新快报记者昨日从广州市物价局获悉,停车场差别化收费政策调整多套方案已经上报市政府,至于执行哪套并不确定。而其中方案之一,就是专门为“限外令”单列了一项配套措施———增设“P+R”(停放转乘)停车场类型,按照广州市交通部门此前公布的治堵措施,“P+R”已经被单独命名列为一类,与商业、住宅等停车场类型加以区分。

    据了解,目前广州市的停车场划分为商场等配套停车场、路内停车场、内街内巷停车场、公共露天停车场、住宅区停车场、交通事故和违法车辆专用停车场六个类型。“为配合‘限外’后部分车主停车换乘,我们特意设置了这个类型。不过只是方案之一,最后怎么决定还不清楚。”知情人表示,目前广州市的停车场实行政府指导价,现时六个类型中,住宅区的收费最平。

    36个停车场收费会降

    对于“P+R”停车场的收费,上述知情人说,“定价思路是从低制定。”“P+R”停车场的指导价一定是除住宅区之外最低的。

    而与昨日公布的36个停车场目前收费相比是升还是降?

    新快报记者另从消息人士处了解到,“从低制定”原则符合停车收费标准差别化的改革原则。物价部门相关人士也确认,对于转乘车辆和限外区域的车辆,都是要重新制定价格,且要调低收费价格。但由于“P+R”停车场类型尚无法确定是否单列,且听证方案中又涉及到按地区划分停车场收费区域,所以各停车场收费变化暂时未知。“不能纵向对比,”但其肯定,36个停车场目前都已存在,而且一定不是住宅区,“也就说,在现有各类型停车场收费的政府指导价不变的情况下,这些停车场划到‘P+R’类型,一定比现价要便宜。”【详细

去年7月,广州“限牌”使出了“半夜鸡叫”这招,让人错愕不已。而“限牌”之后,“限外”是迟早的事。如今,这只悬在人们心头的靴子终于落下。“限牌”“限外”据称都是为了“治堵”,但倘若治堵政策不切实际、罔顾民意,那么,其结果不但治不了堵,相反还会给市民心里“添堵”。

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