笔者长期从事劳动监察执法工作，我认为立法相对滞后和政府有关部门缺乏有效的管理手段导致建筑企业工程款长期被拖欠与工地劳动管理无序，是导致工人工资被长期被拖欠产生的根本原因。

一、落后的生产管理方式，致使现行劳动法律法规在工地难于贯彻执行，为产生拖欠农民工资现象埋下隐患。

由于目前中国建筑市场

许多建筑工程从桩基开始，到钢筋、搭架、灌浆、切砖、泥水、贴墙、木作、油漆、水电、现场清理等工序多是反复进行，各施工阶段长短不一，对文化水平低的工人而言，一人多技能比较困难，也没有必要，因此，除对质量要求较严格的重要工程外，工地的现场管理的普遍方式是将工程劳务发包给包工头，由包工头自行招用人员组织包工队伍进行施工，企业只负责工地的材料供应、技术指导和质量管理等，工资支付也由包干头具体支配，包工队多是以朋友、老乡和旧工友为骨干组成的，属于松散型的组织。在非施工阶段，包工队也不可能让工人无薪空等待的，他们往往选择流动到其它工地边干活的边等待下一阶段的工期，这样一来，就会出现在一个包工队同时在数个工地承接工程的现象。

现行的劳动法律法规主要基于工矿、商业、金融、餐饮、娱乐、旅游和交通等用工相对稳定的行业而制定的，对类似建筑工地这种职工流动性极为大的行业考虑不甚周全，而事实上目前也同样缺乏可操作性较强的建筑工地劳动管理方面法规，使得建筑工地成为《劳动法》调整和保护劳动者的盲区。

二、违规垫款施工，导致资金困难，长期拖欠工人工资，是引发劳动突发事件的最直接原因。

尽管国家已经明确立法严禁垫款施工，然而，目前甚至发展到“不垫款建筑企业就拿不到工程”的程度。开发商工程款未到位造成的建筑单位垫款施工是当前建筑工地欠薪的外部主要原因，另外政府工程长期来的拖欠或者未按规定结算工程款，也是导致一些中大型建筑企业拖欠职工工资的原因。据建设部对施工企业的初步统计，全国共有124059个竣工项目存在拖欠问题，拖欠总金额为1756亿元人民币，其中政府拖欠642．8亿元，占总拖欠额的36．6％。

三、建筑主管部门监控乏力，层层转包是造成劳动突发事件的主要原因。

按建筑管理部门的有关规定，建筑行业用工必须由经批准的劳务企业统一输出，劳务企业须负责工人的岗前安全和技术等培训取得合格证书，并办理用工手续后，才能输出到建筑单位工作，同时还要负责人员技术的提高，生活管理、监督工资发放，但是由于长期来建筑部门缺乏执法依据和人员，本来一项十分有益的管理，反而变成工人和建筑企业的重大负担。建设单位的项目负责人往往将工程劳务承包后，由包工头再找劳务企业挂靠的现象十分普遍，还有的在工程已经基本完工时，包工头才找到劳务企业来挂靠，以应付有关部门检查。劳务企业对于工人管理也疏于形式，甚至出现只收管理费，连具体有多少工人、哪些工人是它们输出的都不清楚的状况，更谈不上正规的技术再培训或者安全教育。由于劳务企业的地位不清，是属于劳务中介组织（职业介绍机构）还是用人单位不明确，工人工资被拖欠后，常出现建筑企业和劳务企业推卸责任的现象，加上建筑工地劳动管理混乱，造成有关部门在处理此类的案件认定上的困难，常常难于通过行政调解解决，只能依靠仲裁、法院等机构采取裁决或者判决的形式来确定。由于仲裁或司法机构为法定审理时间较长及程序较复杂的关系，工人根本不愿意通过此法定渠道解决问题，因此普通的纠纷事件常在处理过程中矛盾进一步激化，引发其它影响社会稳定的劳动突发事件和治安、刑事案件。

四、工程劳务层层转包，加剧了工地管理混乱程度。

建筑项目负责单位以包代管，为求降低管理成本，只抓质量问题，便将工程劳务发包给出价最低者，而且往往一个工程经过3－5次的转包，造成责任无法明确，一方面工钱到真正工作的工人手上时，已经被层层转包的工头收取了一大部分的“管理费”；另一方面也使得劳动关系无法确定，加上小包工头素质普遍不高，有的甚至文盲或者半文盲，连管理的基本能力都谈不上，招收的员工以同村或者长期合作的伙伴为主，然后再随意找人加入，根本不办理招用工手续，更谈不上说签订劳动合同，明确双方权利与义务，及通过规范的考勤奖惩管理制度，进行有效管理，更不用说进行规范的安全教育，造成了目前劳动管理秩序极为混乱的局面，也是建筑工地工伤事故高居不下的原因之一。因此，在发生纠纷时，往往连上级的包工头自己都不清楚，工人是否属于该工地，更不要说具体每个人的工资数。

工程劳务承包多数是采用总量结合质量进行承包的，在经过层层分包后再转包然后再分包后，工程到最小包工头手中时基本成为单独的小任务，如一个工地单砌砖就有可能有几个小包工头，如果一个包工头完成任务或者被解除合约提前退场，那么他是无法结出全部的工资，因为工程还没有验收，部分工程的质量在质量检查部门鉴定前，无法有效确定，单价也无法确定，在任务完成前，小包工头只能借支进度款，工人也只能以领取基本生活费或者借支工资，全部工资须等包工头与上一级包工头结算，并得到承包款后才能领到；而小工头与工人大部分是采取点工方式，工人在完成任务后就得要工资，在工程无法及时以差不多进度完工并验收任务验收和结算的情况下，或者某个包工头将承包款挪用或者出现管理不善甚至卷款逃跑的情况时，就不可避免会发生工资纠纷。

五、讨工资成本过高，迫使农民工放弃通过法律途径追讨工资。

根据现有的劳动法律，目前农民工依靠法律途径解决被拖欠工资的途径主要有三个：即：由劳动监察机构采取行政方式要求建筑企业支付工资、通过劳动仲裁来裁决和到法院以劳务纠份起诉。

建筑行业是最苦最累且最危险的工种之一，其大部分的工作属于纯体力活，或者单一技术工种，除了少数的专门设计、施工和技术管理人员以外，对大部分工人的要求不高、只要有力气，能够掌握简单的技术就可以，因此决定建筑工地多使用文化水平不高的农民工，其工资水平相对于其它行业也属于中低的水平，基本上只能维持其本身和家人的生活，而劳动强度却属于最大的行业，非到了不得已的地步，一般人是不愿从事此类的工作。建筑业从业人员文化程度和素质较低，也导致发生劳动纠纷的时候，没有经济与法律能力也没有时间依照法定程序来维护自身的合法权益，农民工不惜以摧残自己身体、甚至生命的方式来追讨工资，或者以暴力胁迫包工头或者建筑单位负责人支付工资或采取过激行为迫使政府以行政干预手段来解决问题。·鹤舞清影·

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