邓聿文

　　近日，国务院发布了《关于投资体制改革的决定》。在当前加强和改善宏观调控的情况下，推进投资体制改革，不仅是建立和完善社会主义市场经济体制的重要举措，也是为有效实行宏观调控，保证中国经济健康发展的必由之路。

　　我国投资体制中仍然存在许多突出的矛盾和问题，严重制约了投资增长效率的提高，影响了市场配置资源基础性作用的发挥。这些问题有：一是企业投资决策权没有完全落实，政府审批项目范围仍然过宽，审批程序繁琐，企业难以成为真正独立的投资主体和市场主体；二是一些政府投资工程管理不够严格规范，投资决策的科学化和管理的专业化水平不高；三是投资的宏观调控方式不适应新形势的要求，低水平重复建设和盲目投资的现象比较普遍；四是投资监管制度不够完善，力度也很薄弱，特别是缺乏严格有效的监督机制和责任追究机制，投资决策失误往往无人承担最终责任。

　　投资领域存在的上述问题，主要是因为我国的投资体制是由政府主导的，还带有明显的计划特征。现行的投资体制，不分投资主体、不分资金来源、不分项目性质，一律按投资规模大小分别由各级政府及有关部门来审批。可以说，这种投资体制沿袭了计划经济的“四位一体”模式，即项目资金从国家到各级财政、计划等部门，其投资、建设、管理、使用等基本被少数权力部门和个人控制，项目在高度垄断、封闭的状态下层层审批，缺乏有效监督和责任追究机制，从而容易导致暗箱操作和层出不穷的腐败。在这种体制下项目建设没有持续性，因为按目前的管理体制，国有单位的大中型项目由主管部门或地方政府提出，由国家发改委审批，由财政拨款或银行贷款，由建设部门管建设过程的设计、施工，建成运行后由财税部门负责国家资金的回收。各部门各管一段，前边的不过问后边的事情，后边的不了解前边的情况，常常各唱各的调，如果项目效益好，大家都有功劳；效益不好，却找不到应该承担责任的部门。这也是投资效益低下的一个重要原因。

　　政府主导型的投资体制还会导致投资需求虚增，一方面，许多地方投资项目在资金不足的情况下，通过透支民工工资，拖欠工程款、材料款等非信用负债方式开工建设。按正常投资，工程项目投资中应该有30%-40%作为人工工资的。另一方面，地方政府往往以零地价或低地价划拨土地，未按市场价格核算土地成本；在地方保护下，许多投资项目也未按国家的政策法规支付必要的环境保护、安全生产成本等。行政干预使投资成本大大低于正常市场成本，导致投资过度膨胀，进而导致经济过热。

　　改革政府主导的投资体制，目的之一是确立企业在投资活动中的主体地位，实行企业自主投资，自主盈亏，银行自主审贷，自担风险。我们看到，《决定》规定，对企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，政府只对重大项目和限制类项目实行核准制，其它项目无论规模大小均改为备案制。特别是《决定》鼓励社会投资，允许社会资本进入法律法规未禁止进入的行业和领域，这将为民间资本投资教育、医疗以及市政建设等领域提供了制度保障。

　　由此来看，这次投资体制改革的核心内容就是改革投资领域中的行政审批制度，放弃政府过去在投资活动中通过行政手段配置资源的角色，把这项功能留给市场。从这个角度来说，投资体制改革打破了以往由政府主导的体制，使之向市场经济的方向迈进了一大步。

　　不过，这项改革能否落实，还要依靠法律和法规的监管。核准制一定要建立相关的法律法规，并以此为依据。如果法律法规不健全，负责核准的政府部门的自由裁量权过大，核准也就与审批制差不多了。所以，投资体制改革方案的进一步推进，还需采取相应的配套措施才行。

（日京／编制）